ПРАВОВЫЕ И ПОЛИТИЧЕСКИЕ ПРЕДПОСЫЛКИ
ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ЮРИДИЧЕСКОГО СОВЕЩАНИЯ

С.В. РЕДКИХ

Редких С.В., соискатель ученой степени, кандидат юридических наук, Волго-Вятская академия государственной службы.

Уже в начале марта 1917 г. Временное правительство начало работу по нивелированию роли Государственной Думы в управлении империей и созданию законодательного органа, функционирование которого полностью находилось бы в ведении исполнительной власти. Вновь созданный законодательный орган - Юридическое совещание - практически полностью дублировал функции Государственной Думы, лишь за тем исключением, что его деятельность была подчинена Временному правительству, стремившемуся "узким кругом" провести все основные политические реформы.
В.И. Старцев отмечает, что уже на первом заседании 2 марта 1917 г. члены Временного правительства обсуждали вопрос о судьбе Государственной Думы и ее Временного комитета <1>.
--------------------------------
<1> См.: Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л., 1980. С. 116.

Предпосылки, позволившие отстранить Государственную Думу от управления делами государства и переложить ее функции на Юридическое совещание, носили как политический, так и правовой характер.
Анализ основных правовых актов государственного управления, изданных с 25 февраля по 3 марта 1917 г., позволяет сделать вывод о том, что Временное правительство являлось единственным легальным органом власти, которому в порядке сингулярного правопреемства была передана верховная власть в государстве.
2 марта 1917 г. император Николай II проинформировал Сенат о назначении князя Г.Е. Львова председателем Совета министров, а в Манифесте об отречении от престола от 3 марта 1917 г. Михаил Александрович призвал всех граждан России подчиниться Временному правительству, "облеченному всею полнотой власти, впредь до того", как будет "в возможно кратчайший срок, на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования" избрано Учредительное Собрание, первейшая цель которого - определить форму правления в России <2>.
--------------------------------
<2> См.: Собрание узаконений и распоряжений, издаваемое при Правительствующем Сенате. Пг., 1917. N 54. Ст. 345.

Указанными актами функции императорской власти были переданы Временному правительству, а следовательно, в системе органов государственной власти Временное правительство должно было выполнять все полномочия, предусмотренные для Государя Императора, в том числе и в соответствии со ст. 98 и 99 Свода основных государственных законов издавать указы о созыве Государственной Думы и возобновлении ее заседаний после перерывов. Однако Временное правительство лишило себя этого правомочия, ограничив круг своих задач.
3 марта 1917 г. Б.Э. Нольде, член Юридического совещания, приглашенный на заседание правительства, по вопросу издания правовых актов указал, что старый порядок принятия законов неприменим. По его мнению, в связи с передачей Михаилом Александровичем верховной власти Временному правительству оно должно само вне всякой установленной действующим законодательством процедуры издавать законы <3>. После обмена мнениями присутствующие признали законодательные полномочия Временного правительства <4>.
--------------------------------
<3> См.: Скрипилев Е.А. Всероссийское Учредительное собрание. М., 1982. С. 81.
<4> См.: Архив русской революции. Т. 7. М., 1991. С. 7.

Определяя объем принимаемых от императора полномочий, Временное правительство, приняло решение разработать и издать во всеобщее сведение декларацию, в которой обозначило пределы своей компетенции. 5 марта 1917 г. декларация была опубликована. В тексте документа указывалось, что Временное правительство, понимая необходимость созыва Учредительного Собрания и временный характер своей работы, признает, что не вправе до созыва Собрания издавать основные законы, "обеспечивающие незыблемые основы права, равенства и свободы" <5>, так как данные полномочия принадлежат исключительно Учредительному Собранию.
--------------------------------
<5> Декларация Временного правительства о его составе и задачах от 3 марта 1917 г. // Вестник Временного правительства. 1917. N 1(46). 5 (18) марта.

Таким образом, Временное правительство констатировало невозможность изменения основных государственных законов в части установления новой системы органов государственной власти, в частности, путем замены в тексте правового акта слов "Государь Император" словами "Временное правительство". Следовательно, с момента издания Декларации деятельность Государственной Думы в официальном порядке в соответствии с действовавшим законодательством возобновлена быть не могла. При этом в соответствии с действующей редакцией ст. 87 Свода основных государственных законов изменения в Основные государственные законы в установленном порядке не могли быть внесены во время перерыва заседаний Государственной Думы. Получался замкнутый круг: для того чтобы созвать Государственную Думу, Временное правительство должно было внести соответствующие изменения в Свод основных государственных законов, но сделать это не могло по причине невозможности изменения основных законов в период бездействия Думы. Выход был найден - Временное правительство решило отказаться от всей полноты верховной власти, ограничив себя задачами временной власти, и признать недействующим установленный порядок законодательной процедуры.
Для этого необходимо было урегулировать вопрос о порядке применения ст. 87 Свода основных государственных законов, дальнейшее применение которой могло привести к прекращению действия нормативных актов, посредством которых Временное правительство было наделено верховной властью. Работа по правовой оценке возможности отмены ст. 87 Основных государственных законов была поручена Юридическому совещанию. Понимая невозможность легального изменения редакции указанной статьи, а также отсутствие оснований для легального созыва Государственной Думы, Совещание по результатам правовой экспертизы признало ст. 87 Основных законов не подлежащей дальнейшему применению <6>.
--------------------------------
<6> ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 12. Л. 43.

Невозможность применения правотворческой процедуры, установленной Сводом основных государственных законов, позволила Временному правительству сосредоточить законотворчество в своих руках. Временный комитет Государственной Думы при его создании был ограничен в своей деятельности кругом поставленных перед ним Частным совещанием задач и не был наделен возможностью осуществления законодательной процедуры.
Однако несмотря на отсутствие у Временного комитета Государственной Думы легально установленных оснований для занятия законодательной деятельностью, фактически деятельность его отождествлялась с деятельностью представительного органа. В условиях революционной неразберихи Временный комитет вполне мог своим постановлением внести соответствующие изменения в Свод основных государственных законов. А.Б. Николаев в этой связи отмечает: "В широких слоях населения не задумывались о юридической природе Временного комитета, для многих ВКГД и Государственная Дума были неразрывно связаны" <7>.
--------------------------------
<7> Николаев А.Б. Государственная Дума в Февральской революции: очерки истории. Рязань, 2002. С. 237.

В адрес Государственной Думы поступало множество писем и приветственных телеграмм от солдат, рабочих и крестьян. Этот орган занимал важное место в процедуре построения нового государства в сознании масс, не учитывать большое политическое влияние Комитета Временное правительство не могло, да в этом и не было смысла.
27 февраля 1917 г. Частное совещание членов Государственной Думы передало на усмотрение Совета старейшин вопрос о количественном и персональном составе Временного комитета. Совет избрал членов Комитета в количестве 12 человек, которые затем были утверждены Частным совещанием. Пять членов Временного комитета Государственной Думы: Н.В. Некрасов (кадет), А.И. Коновалов (прогрессист), П.Н. Милюков (кадет), В.Н. Львов (группа центра), А.Ф. Керенский (трудовик), вошли в состав Временного правительства. Н.С. Чхеидзе одновременно с членством во Временном комитете занимал пост Председателя исполкома Петроградского совета рабочих и солдатских депутатов. Остальные члены Временного комитета также были задействованы в установлении новой исполнительной власти.
28 февраля 1917 г. Временный комитет Государственной Думы постановил отстранить от должности царских министров и назначить на их место комиссаров Временного комитета из числа депутатов Государственной Думы <8>. В целях кооптации членов Думы в состав исполнительной власти Юридическому совещанию Временного правительства было дано указание сделать заключение относительно правового положения депутатов, входящих в число членов Временного комитета. В заседании 9 марта 1917 г. тогда еще Юридическая комиссия признала желательным постановить, что "члены Государственной Думы могут быть назначены Комиссарами Временного правительства в качестве чрезвычайного органа, подчиненного лишь Временному правительству, для исполнения временных поручений, с правами, определяемыми при их назначении, и с тем, чтобы они не назначались на штатные должности и не пользовались правами государственной службы" <9>. В заключение указывалось на возможность назначения членов Государственной Думы в министерства "на правах товарища министра" <10>.
--------------------------------
<8> См.: Бурджалов Э.Н. Вторая русская революция: Восстание в Петрограде. М., 1967. С. 237.
<9> ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 2. Л. 3.
<10> Там же.

Таким образом, можно заключить, что Временное правительство нивелировало участие Временного комитета в осуществлении государственно-управленческих процедур путем включения в свой состав его членов. Кроме того, Правительство узаконило положение депутатов Государственной Думы, назначенных Временным комитетом комиссарами в органы исполнительной власти. В состав Юридического совещания, созданного по инициативе Временного правительства для осуществления законодательной процедуры, также входили депутаты Государственной Думы <11>. В результате внешне создавалось впечатление, что Временный комитет Государственной Думы как орган государственной власти не перестал существовать, а органично влился в структуру новой власти путем кооптации в нее членов комитета. При этом Временное правительство, включив членов комитета в свой состав, подстраховало себя от протестных выступлений с их стороны и от попытки последних возобновить деятельность Государственной Думы.
--------------------------------
<11> Аджемов Моисей Сергеевич и Маклаков Василий Алексеевич, члены партии кадетов, депутаты IV Государственной Думы.

Временный комитет Государственной Думы, созданный 27 февраля 1917 г., для водворения порядка в Петрограде и взаимоотношений с органами и учреждениями, олицетворявший собой в революционном сознании масс весь представительный орган власти, обладал большим политическим доверием. Временное правительство понимало, что деятельность комитета не может быть прекращена на основании одних лишь формальных оснований, именно поэтому параллельно были найдены политические компромиссы.
Формально Временный комитет Государственной Думы не мог влиять на политические решения Временного правительства. Решением Частного совещания членов Государственной Думы Временный комитет был наделен узким кругом полномочий, в пределах обозначенных задач, заключавшихся в водворении порядка в Петрограде и сношении с организациями и лицами. Комитет подтвердил свои полномочия, ограниченные указанными задачами <12>, в дальнейшем вопрос о законодательной деятельности комитета не поднимался.
--------------------------------
<12> См.: Постановление Исполнительного комитета Государственной Думы от 28 февраля 1917 г. // Титов Ю.П. Хрестоматия по истории государства и права России. М., 2000. С. 291.

В отечественной историографии утвердилось мнение, согласно которому первый председатель Временного правительства князь Г.Е. Львов и партия кадетов сыграли основную роль в роспуске Государственной Думы <13>. Депутат IV Государственной Думы Н.В. Савич характеризовал Г.Е. Львова как человека, далекого от Думы, с ней не связанного и ей не доверяющего <14>. Будучи кандидатом думской фракции кадетов, Г.Е. Львов передал разработку законодательных актов государственного управления Юридическому совещанию, практически полностью состоящему из кадетов.
--------------------------------
<13> См.: Николаев А.Б. Государственная Дума в Февральской революции: очерки истории. Рязань, 2002. С. 239; Руднева С.Е. Предпарламент: Октябрь 1917 г.: опыт исторической реконструкции. М., 2006. С. 11; Старцев В.И. Внутренняя политика Временного правительства первого состава. Л., 1980. С. 113 - 120.
<14> См.: Савич Н.В. Воспоминания. СПб., 1993. С. 225.

Дума была устранена от принятия государственно-властных решений. Ее роль в управленческом процессе полностью перешла к Юридическому совещанию.
Совещание за период своей деятельности выработало большое количество правовых актов, которые впоследствии стали постановлениями Временного правительства. Принятые акты носили ключевое политическое значение в решении вопроса преобразования государственного строя, формирования избирательной системы, созыва Учредительного Собрания.
Политическая ситуация послефевральского периода революции 1917 г. требовала от политических сил решающих действий. Время революционных преобразований давало возможность политическим силам страны поставить вопрос об организации власти, - основной вопрос программы любой политической партии. Партия кадетов, не оставаясь в стороне от происходящих в стране событий, активно включилась в политический процесс организации государственной власти и осуществления реформ. Войдя в состав правительственных учреждений и революционных органов власти, члены партии кадетов обеспечили ей возможность воплотить программные тезисы в жизнь.
Кадеты понимали, что нельзя последовательно реализовать программные инициативы без влияния на законодательный процесс. Именно поэтому, принимая во внимание правовые причины сложившегося парламентского вакуума, партия поставила вопрос о возможности организации законодательного процесса в составе исполнительной власти и, пользуясь безмолвием Государственной Думы, последовательно провела его в жизнь.
3 марта 1917 г. ЦК партии кадетов принял решение не созывать Государственную Думу и по возможности свести к минимуму деятельность Временного комитета Государственной Думы <15>. В подтверждение начавшегося отмежевания от Государственной Думы членов партии кадетов А.Б. Николаев указывает на тот факт, что, будучи назначенными в состав Временного правительства, министры-кадеты Н.В. Некрасов, А.И. Шингарев, П.Н. Милюков, Ф.И. Родичев, "подписывая приказы и циркуляры по министерствам, не указывали на свою депутатскую принадлежность" <16>. Однако, по нашему мнению, подписание документов от лица высших государственных служащих - министров не свидетельствует об отдалении кадетов от Государственной Думы, а является последствием системного анализа действующего законодательства, на предмет законности деятельности Думы и новой временной власти.
--------------------------------
<15> Вестник партии народной свободы. 1917. N 1. С. 13.
<16> Николаев А.Б. Государственная Дума в Февральской революции: очерки истории. Рязань, 2002. С. 239.

9 марта 1917 г. ЦК партии кадетов принял Постановление, в котором указывал на необходимость сохранить Временный комитет Государственной Думы в целях осуществления пропаганды революции, но не придавая ему юридического значения источника власти <17>. Указанное Постановление косвенно подтверждает сделанный вывод относительно юридической природы Государственной Думы и ее Временного комитета в новой системе органов государственной власти. На основании изложенного можно согласиться с высказанным мнением об основополагающей роли партии кадетов в устранении Государственной Думы от управления делами государства. Партия, воспользовавшись бездействием Государственной Думы, констатировала невозможность легализации возобновления деятельности существовавшего представительного органа в новой системе управления государством и предприняла решающие действия в устранении парламентского вакуума путем инициирования организации правотворческой деятельности в составе исполнительной власти в лице Юридического совещания, практически полностью состоящего из представителей партии. ЦК партии кадетов своими постановлениями констатировал правовой статус Государственной Думы на основе действующего законодательства и принятых во время смены власти актов, а также убедил правящую элиту в невозможности легального возобновления деятельности Думы. Усилиями кадетов внимание общественности сосредоточивалось на цензовом характере Государственной Думы. С.Е. Руднева в этой связи отмечает, что налаживание конструктивного гражданского диалога, способствующего осуществлению реформ и обеспечивающего поддержку инициатив Временного правительства, было осложнено отсутствием представительного органа власти, отражающего интересы различных слоев российского общества <18>.
--------------------------------
<17> См.: Бурджалов Э.Н. Указ. соч. С. 330.
<18> См.: Руднева С.Е. Указ. соч. С. 11.

В своей деятельности представители партии неоднократно признавали ведущую роль представительной власти, избранной на общедемократических выборах, в системе государственных органов. На седьмом съезде партии кадетов в марте 1917 г. Ф.Ф. Кокошкин в своем докладе констатировал, что законодательная власть должна принадлежать народному представительству <19>.
--------------------------------
<19> См.: Резолюция седьмого съезда конституционно-демократической партии // Съезды и конференции конституционно-демократической партии 1905 - 1920 гг. В 3 т. Т. 3. Кн. 1. 1915 - 1917 гг. М., 2000. С. 492.

В справке к заседанию, посвященному рассмотрению проекта Закона "Об организации временной исполнительной власти при Учредительном Собрании", члены Юридического совещания отмечали принадлежность представительным органам всей полноты власти на территории страны. Совещание при выработке законопроекта подчеркивало необходимость самоограничения всенародно избранного органа, путем делегирования им части своих функций исполнительной ветви власти <20>.
--------------------------------
<20> ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 26. Л. 1, 10.

Ф.Ф. Кокошкин предупреждал о недопустимости узурпации власти в руках исполнительных органов. Он подчеркивал, "исполнительная власть не должна быть поставлена слишком независимо от законодательной, так как такая власть скользит к диктатуре" <21>.
--------------------------------
<21> Кокошкин Ф.Ф. Республика. Пг., 1917. С. 17, 22.

Анализ положений, выработанных Временным правительством и Юридическим совещанием в проектах постановлений об учреждении нового государственного строя, позволяет сделать вывод об их стремлении сформировать новую систему государственных органов на основе принципа разделения властей. Приоритет отдавался всенародно избранному представительному органу власти.
Однако, ловко манипулируя сложившейся внутриполитической ситуацией в постреволюционный период, члены партии кадетов, будучи ведущими правовыми деятелями государства, признавали легальное возобновление деятельности Государственной Думы невозможным. Возникший парламентский вакуум создавал реальные возможности для реализации партийных законодательных инициатив.
А.М. Кулишер, служащий делопроизводства Юридического совещания, в докладе к Совещанию, оглашенному вскоре после роспуска Думы, высказал мнение, в соответствии с которым "правосознание современной демократии считает соответствие воли народного представительства и действительной народной воли страны не непререкаемым положением, а лишь презумпцией, которая может быть опровергнута" <22>. Указанная позиция была поддержана членами Совещания. На практике народные массы хотели демократии, а народные представители своими решениями узурпировали власть в руках системы исполнительных органов, возглавив большинство этих органов или став представителями организаций, созданных при исполнительной власти.
--------------------------------
<22> ГАРФ. Ф. 1792. Оп. 1. Д. 7. Л. 23 - 25.

На основании изложенного можно заключить, что возможность осуществления законодательной деятельности Юридическим совещанием Временного правительства была обусловлена правовыми и политическими предпосылками. С точки зрения права Государственная Дума по объективным причинам не могла быть созвана в порядке, определяемом Сводом основных государственных законов. Временное правительство, не имеющее полномочий на внесение изменений в основные государственные законы, не могло созвать Думу. Временный комитет Государственной Думы при его учреждении не был наделен законодательными полномочиями и поэтому не мог легально их осуществлять. Юридически сложилась ситуация, при которой лишь исполнительная власть легально могла осуществлять руководство страной. И Государственная Дума, и Временный комитет безынициативно наблюдали за захватом власти со стороны Временного правительства и партии кадетов. Пойдя на политические компромиссы с исполнительной властью, большинство членов Временного комитета перешли в состав Временного правительства, часть депутатов были назначены министрами, часть исполняли функции комиссаров в министерствах и ведомствах, часть участвовали в различных комитетах, совещаниях и комиссиях, созданных по инициативе исполнительных органов.