I
Налетавшая, как ураган, но долгое время назревавшая, безмерная и беспримерная борьба народов, происходящая на наших глазах, на долгие годы отразится не только на внешней истории их отношений, не только в очертаниях их границ, в создании новых и разрушении старых государственных единиц, но неизбежно и неустранимо приведёт к крупным изменениям их внутренних отношений, к новым установлениям в их политическом и социальном строе.
В настоящее время, когда ещё не ясны контуры грядущих событий, мы, современники, не можем представить себе всего размера совершающегося мирового переворота. Едва ли мы даже увидим все бесчисленные последствия настоящей борьбы, так далеко, за грань нашего поколения, могут они простираться в будущее.
Война, идущая теперь, с небывалым упорством и ожесточением, имеет своим содержанием не только территориальные приобретения или экономические выгоды отдельных государств. Идеи освобождения угнетённых национальностей, устранение вооружённого насилия, принципы права и справедливости, - вот что всколыхнула война с давно невиданной силой, и это идейное содержание войны стремится направить и исправить международные отношения. Но ведь те же идеи, с ещё большей полнотой и глубиной, ищут своего проявления и во внутренней жизни государств. В ней они уже издавна составляют главное содержание законодательства, управления и политической борьбы. Вызванные к жизни во внешних отношениях, они с неумолимой логикой событий изменят внутренние, также как, проявляясь и вызвав изменения внутри, они силою вещей волновали и изменяли внешние отношения.
Необычайно напряжённая внутренняя политическая борьба во имя освободительных идей в конце 18-го столетия во Франции вызвала, в заключении, целый ряд грандиозных переворотов во всех внешних отношениях крупнейших государств. Современная мировая война, втянувшая в ряды борцов колоссальные массы народа, как ни одна до сих пор, широко затронула именно народные интересы во вне и в заключение должна перестроить во многом и внутреннюю жизнь народов. После побед оружия и работы дипломатов и наряду с ними открывается широкое поле плодотворной работы политиков и законодателей.
Среди других крупнейших вопросов внутренней жизни России, приходится остановиться на одном из наиболее назревших и подлежащих новому строительству - это на вопросе о будущем земского и городского самоуправления, которое в нынешнем своём виде, весьма неполном, несовершенном и недостаточном, всё же оказало и продолжает оказывать незаменимые и неоценимые услуги государству даже в его внешней тяжёлой борьбе. Широкая реформа самоуправления неизбежно должна стать одною из первых в ближайшем будущем.

II
Обсуждая в настоящее время основы будущей реформы местных органов самоуправления, прежде всего, необходимо указать на коренные недостатки, которые имеются в современном положении дела. Это тем более нетрудно сделать, что они давно уже отмечены как в обширной литературе, так и в заявлениях земских и городских деятелей. Вкратце они могут быть сведены в пять главнейших групп.
Во-первых, далеко не все поселения и далеко не все области Империи имеют свои органы самоуправления, многие же лишены их совсем.
Во-вторых, представительство населения в существующих земских и городских учреждениях весьма несовершенно, ограничено, неравномерно для разных групп, несправедливо для массы населения, проникнуто духом сословных привилегий, совсем не предоставлено многим категориям жителей.
В-третьих, деятельность органов самоуправления ограничена, их самостоятельность очень стеснена и опутана докучливым административным надзором, очень часто выражающимся в нетерпимом произволе и неограниченном усмотрении. Работа земств и городов в самых насущных вопросах культурно-хозяйственной жизни населения постоянно наталкивается на всякие помехи и препятствия, вызываемые подозрительностью местной и центральной власти.
В-четвёртых, органы самоуправления удалены от широких народных масс и не имеют с ними непосредственной связи. Сельское население, а отчасти и некоторые группы городского, до сих пор ещё держатся в рамках узкосословных учреждений, лишённых общественной самодеятельности и отданных под опеку администрации/1/. Всесословной волости, как мелкой земской ячейки, до сих пор не существует, как отсутствует и поселковое самоуправление.
Наконец, в-пятых, существующая лишь на части территории империи, с неравномерным и неполным представительством населения, ограниченные в своих правах, отданные под придирчивый надзор администрации и не имеющие своих ближайших к народу организаций, земские и городские учреждения России снабжены к тому же весьма скромными материальными средствами, находящимися в резком несоответствии с громадностью стоящих перед ними культурно-хозяйственных нужд населения, неудовлетворение которых вредно отражается на всей местной и государственной жизни страны.
Все эти коренные недостатки существующего закона о земском и городском самоуправлении давно уже должны были быть разрешены и устранены новыми актами законодательной власти, но и доныне почти ничего не сделано или сделано чрезвычайно мало в желательном направлении.
Ещё Высочайшим указом 12 декабря 1904 г. было повелено:
"Предоставить земским и городским учреждениям возможно широкое участие в заведывании различными сторонами местного благоустройства, даровав им для сего необходимую, в законных пределах, самостоятельность, и призывать к деятельности в этих учреждениях, на однородных основаниях, представителей всех частей заинтересованного в местных делах населения; с целью успешнейшего же удовлетворения потребностей оного образовать, сверх ныне существующих губернских и уездных земских учреждений, в теснейшей с ними связи, общественные установления по заведыванию делами благоустройства на местах в небольших по пространству участках".
Однако, с тех пор дело не подвинулось вперёд ни на йоту, и программа, широко начертанная 10 лет тому назад, в период тревожной и неудачной войны на Дальнем Востоке, осталась неисполненной до сих пор. В декларациях П.А. Столыпина во II Государственной Думе и затем в III [Думе] содержание предстоящей реформы местных учреждений сильно отличалось одно от другого. Акт 3 июня 1907 г. наложил свою печать и на характер того материала, который подготовлялся для внесения в законодательные учреждения.
Внесённый во II Думу проект Волостного Управления был резко изменён в сторону уменьшения прав населения и усиления административной опеки. Судьба даже этого скромного проекта была, однако, печальна. В течение пяти лет в несколько исправленном виде он еле продвинулся в Государственный Совет, где и погиб жертвою защитников сословных привилегий, не поддержанный внёсшим его министерством. Проект поселкового Управления не прошёл даже и этого пути. Его не рассмотрела III Дума, из IV [Думы], говоря современным языком, он был "эвакуирован" министерством для переработки "в глубокий тыл" послушных канцелярий, где находится и поныне. С основным вопросом о расширении избирательных прав населения для участия в земских и городских учреждениях, равно как и о расширении компетенции и самостоятельности этих учреждений, дело не дошло даже до внесения правительственных проектов в Государственную Думу.
Декларация В.Н. Коковцева в IV Думе в декабре 1912 г. заявляла лишь о трудности этих вопросов и необходимости дальнейшей их "разработки". Последующие месяцы, вплоть до внезапно грянувшей военной невзгоды, не принесли ничего для разрешения земской и городской реформы. Десятилетие мирной работы меж двух громадных войн прошло в этом отношении бесплодно, и все разговоры, которые велись в этом промежутке времени, очень напоминали собою пленительную сказку о "белом бычке". Минувшее десятилетие, оставшееся бесплодным для крупных изменений в жизни и деятельности органов самоуправления, немного дало им и мелких частичных улучшений. Благодаря инициативе членов Государственной Думы земское Положение (и то в объёме устаревшего и мало пригодного сословного положения 1890 года) было введено в Астраханской, Оренбургской и Ставропольской губерниях. То же Положение, уже внезаконодательным порядком/2/, было распространено, с добавлением национальных ограничений, на западные губернии - Минскую, Витебскую, Могилевскую, Киевскую, Подольскую и Волынскую.
Введено было городовое положение в г. Новочеркасске. Кое-какие починки и заплатки были произведены на ветхой одежде земских и городских финансов законом 4 декабря 1912 г. Ещё ранее были установлены значительные казённые пособия и ссуды на введение всеобщего обучения, на школьное строительство, на агрономию. Но этим почти всё дело и ограничилось, если не считать уже совсем "вермишельных" проектов вроде закона об открытии городами и земствами аптек и пр.
Наоборот, административная практика минувшего десятилетия взамен "реформ" шла весьма успешно. Всё чаще и чаще направлялась она по старому руслу. Целыми сериями не утверждались не только вольнонаемные служащие земских и городских учреждений, но и выбранные должностные лица. Дело доходило до невиданных раньше "курьёзов": 4 кандидата в головы Темрюкской городской думы и 12 кандидатов Нолинского земского собрания/3/ в председатели Управы не были утверждены. Избранный Петроградской (тогда ещё Петербургской) думою кандидат и три подряд кандидата г. Москвы подверглись той же участи.
Приостанавливалось и отменялось множество постановлений городских Дум и земских собраний, включительно до ассигновки на памятники Тургенева и Лермонтова, до решения вынести из залы заседания портрет г-на Пуришкевича/4/. Циркуляры многих ведомств суживали уже и без того ограниченную сферу деятельности органов самоуправления, и Сенат стал наполняться десятками жалоб по поводу распоряжений, особенно министерств народного просвещения и внутренних дел. Появились разговоры даже о ненужности губернских земств, а новое издание нашумевшей (прежде секретной) брошюры графа С.Ю. Витте/5/ сделало даже модным вопрос о несовместимости "исконных русских начал" с самоуправлением населения. Полувековой юбилей земских учреждений в начале текущего года прошёл в глубоком молчании по казённому шаблону...
Итак, период мира был пропущен бесследно. Снова, среди грома военной невзгоды, по-прежнему приходится думать о лучшей организации сил населения, о новом развитии деятельности земских и городских учреждений. Теперь, когда в высшей степени полезная, незаменимая работа Всероссийского Земского и Городского союзов/6/ у всех на глазах, когда никто уже не может сомневаться в том, какие великие силы и какие громадные возможности таятся в организованных самим населением учреждениях, всем должно быть очевидно, какой ущерб нанесён государству безвозвратно потерянным временем в деле реформ.

III
Неизбежная ныне реформа земского и городского самоуправления должна устранить указанные нами выше коренные недостатки существующего положения. Прошлое и настоящее наших общественных учреждений является надёжнейшим залогом их будущего.
Современная война, несомненно, облегчит наступление этого будущего. Последовательность в проведении реформы, конечно, требовала бы сначала коренного изменения существующих земского и городового Положений, затем уже распространения их на новые области, лишённые органов самоуправления. При нормальном развитии законодательства так оно и должно было бы происходить. Прошлые примеры, к сожалению, свидетельствуют у нас об обратном. В чём же должна заключаться сущность коренной реформы?
Первое и главнейшее обстоятельство, подлежащее изменению в будущем, это ограниченность, неравномерность и несправедливость земского и городского представительства. Существующее положение сводится к тому, что в городах почти исключительное преобладание имеют более крупные домовладельцы, торговцы и промышленники. Громадная масса населения остаётся совершенно лишённой всякого участия в городском представительстве и управлении. Масса чиновников, мелких домовладельцев и торговцев, квартирантов, служащих торговых и промышленных заведений, кредитных учреждений, ремесленники, рабочие, лица либеральных профессий и пр. и пр. оставлены за бортом городских учреждений. Только в Петрограде с 1903 г. получили, по особому закону, избирательные права крупные квартиронаниматели. Этот опыт остался одиноким и не был распространён на другие города. Интересы городов обслуживаются крайне ограниченной группой лиц, не составляющих часто и 1% всего городского населения. Не говоря уже о том, что вследствие такого крупно-цензового состава деятельность многих городских управлений идёт далеко не в соответствии с интересами масс городского населения, не стоит с ними в тесном взаимодействии и сотрудничестве, не имеет в них опоры; сама ограниченность состава полноправных избирателей сильно затрудняет выборы гласных и должностных лиц городского управления. Давно уже раздаются голоса о том, что "нет людей" для городской работы. Это искусственное безлюдье, при наличности всей остальной массы лишённого избирательных прав населения, приводит во многих случаях к самым печальным результатам в сфере городского хозяйства.
То же положение существует и в земствах. Крупноцензовый принцип поставлен и здесь в основу земского представительства, но он осложнён сословными привилегиями, установленными Положением 1890 г. Крупные дворяне-землевладельцы в громадном большинстве земских губерний получили столько мест гласных, что везде их число превышает гласных от крестьян, горожан и землевладельцев не дворян вместе взятых. Расписание было составлено без всякого соответствия с количеством имущества, платимых повинностей и даже с численностью физических лиц; единственной целью его было создание искусственного преобладания представителей крупного дворянского землевладения. Крестьянское население почти всех уездов и торгово-промышленный класс в местностях с развитой фабрично-заводской жизнью оказались несправедливо обделёнными, а мелкие собственники, безземельное крестьянство, ремесленники, рабочие и прочее бесцензовое население совсем было лишено права земского представительства. Неудержимый процесс ликвидации дворянского землевладения, особенно обострившийся в 1905-1906 гг., ещё более усилил уродливость и несправедливость старого закона. Целые категории уездов при выборах гласных дворян не были в состоянии набирать необходимого количества гласных. Очень часто не приезжало на выборы должное число избирателей и вместо нормальных выборов для земцев-дворян из крупных землевладельцев во многих уездах установилась простая запись в гласные. В некоторых уездах число предоставленных дворянам мест гласных даже превышало число имеющихся физических лиц. Получение почётного и ответственного звания гласного определялось для этой категории избирателей не достоинствами человека, не его пригодностью к общественной работе, не уважением и доверием к нему населения, а приездом на избирательное собрание.
Земское искусственное "безлюдье" выражалось ещё более резко и вызывало ещё более многочисленные жалобы, чем городское. А в то же время крестьяне были вовсе лишены права прямых выборов; до 1906 г. из состава избранных волостными сходами уполномоченных "избирали" гласных от крестьян господа губернаторы.
Самый размер положенного в основу земского представительства имущественного ценза, с течением времени, под влиянием возросшей ценности земельной недвижимости, резко и неравномерно увеличился по сравнению с первоначальными нормами закона, всё более и более ограничивая число полноправных граждан, ибо он был определён для земельных имуществ количеством десятин по расписанию, а не их стоимостью. Изменение же расписания происходило в редких и исключительных случаях.
Помимо цензовых и сословных ограничений, в земском и городском представительстве установлены ещё ограничения половые и национальные. Вся масса женского населения, равно как и евреи, лишены избирательных прав, не взирая на обладания цензом и уплату повинностей.
Трудно представить себе, чтобы возможно было долее сохранять всё это отжившее, тормозящее развитие страны сословно-имущественное мужское представительство в местных учреждениях. Особенно это трудно теперь, когда во время войны все беспристрастные люди должны воочию убедиться, каким глубоким порывом сплочены воедино мужчины и женщины всех национальностей.
Война должна вызвать новое земское и городское избирательное право, которое должно стать естественным достоянием всех граждан Империи. Только всеобщее избирательное право в местном самоуправлении достойно завершит и дополнит в предстоящей реформе внешнюю победу русского оружия. Новые и грандиозные задачи будущего требуют полного проявления новых сил и в государственной, и в местной жизни Империи.

IV
Кроме полного равенства избирательных прав населения для участия в земских и городских учреждениях, предстоящая реформа должна расширить сферу их компетенции и установить необходимую их самостоятельность, составляющую основу всякого самоуправления. Уже во время выработки Положения 1864 г., отразившего на себе главные черты общественной теории самоуправления, когда в земских учреждениях творцы их видели "учреждения народа, а не Государства", когда даже сам закон решительно заявлял, что "земские учреждения в кругу вверенных им дел действуют самостоятельно", утверждение это не было выдержано вполне.
Земские учреждения по Положению 1864 г. не были введены в круг учреждений государственных и не имели никаких агентов, наделённых непосредственной исполнительной властью (например, для получения земских сборов, надзором за исполнением обязательных постановлений и пр.), хотя и считались самостоятельными. Академик Безобразов/7/, характеризуя Положение, кратко указал, что земству дано "много воли и никакой власти". Но и земская воля оказалась трудно совместимой с подневольным существованием всего населения, ибо не было учреждений, её гарантировавших.
Государственная власть всячески стремилась отнять у земств даже самые естественные проявления их "воли". Наоборот, почти все существенные ходатайства земских учреждений об улучшении их устройства (свыше 77% их общего количества, как указал ещё Карышев/8/) оставались без yдовлетвoрения.
Сам закон давал губернаторам право приостанавливать всякое постановление земских собраний, "противное законам или общим государственным пользам". Таким образом, с самого начала естественный надзор за законностью превратился в расценку целесообразности деятельности земств. Прав был профессор Лохвицкий/9/, пришедший уже в 1864 г. к теоретическому заключению, что "вполне самостоятельных постановлений земские собрания не делают". Практика не замедлила доказать его положение множеством примеров, которые с проведением в жизнь земского Положения 1890 г., когда приостановка земских постановлений оправдывалась ещё проще: "несоответствием местным пользам и нуждам" по усмотрению власти, стали повседневным явлением.
Утверждение администрацией выборов гласных, т.е. исключительно проверка формальной законности их, под влиянием неодинакового отношения к той или другой группе, или партии, или даже отдельным избранным лицам нередко превращалось (особенно в последние годы) в покровительство одним и отвержение других. Вопиющие нарушения при выборах сходили благополучно с рук послушным, и по искусственным поводам отменялось избрание других - непокорных или неугодных.
Свобода выборов, утверждённая законом, была не раз и безвозбранно отменяема практикой и раньше и теперь. Достаточно вспомнить последние случаи Одессы, Чернигова или выборы гласных-крестьян в некоторых уездах Воронежской губернии, не говоря о множестве других. Гласные крестьяне оказывались часто необеспеченными даже в их личной свободе со стороны полиции, а с 1889 г. и земских начальников.
Составленные под контролем, часто профильтрованные администрацией собрания городских дум и земств, не имеют свободно избранных представителей. По закону роль председателей исполняют должностные лица. В земствах - предводители дворянства, в городах (кроме Москвы и Петрограда) - городские головы. И то и другое полно неудобств, самых существенных для свободы собраний, и лёгкости воздействия на них администрации, но именно потому и внесено в закон. Уже через 3,5 года после введения земских учреждений, законом 13 июня 1867 г., председателям земских собраний была предоставлена широкая власть и установлена административная ответственность их за несоответствующее ведение дела. Последующая практика, путём циркуляров и даже секретных устных приказаний, установила целую систему ограничений и самих председателей, подчинённых или покорных администрации. Земство, по мнению Никитенко/10/, оказалось связанным новыми законами "по рукам и ногам".
Подчинённые усмотрению администрации во всех своих постановлениях, имея председателем не избираемое лицо, так же зависимое от этой администрации, земские и городские учреждения кроме того остались ограниченными в своей компетенции. Эти ограничения, с момента возникновения органов самоуправления, умножались и расширялись самыми разнообразными способами: то они проходили в порядке законодательном, то проводились множеством министерских циркуляров, дополнявших, изменявших, а иногда и отменявших закон, то, наконец, устанавливались разъяснениями Правительствующего Сената. Даже его официальная история (изданная по случаю 200-летия его существования/11/) признаёт, что "надзор его в этой сфере не всегда отличался достаточной энергией и силой, а субъективные права частных лиц и самоуправляющихся единиц не всегда получали надлежащую защиту". Вместо "защиты" прав нередко получалось совсем обратное.
Законом 1867 г. было запрещено "без разрешения местного губернского начальства" печатать состоявшиеся в городских думах и земских собраниях отчёты о заседаниях и это, по заявлению А.И. Кошелева/12/, произвело "самое тяжёлое действие". Предпринятая мера имела не только цензурный характер, но и пыталась пресечь единение земств между собою, обсуждение ими общих мероприятий. Объединение земств всегда всего более пугало бюрократию, и земская история в этом направлении всего больше богата мерами административного пресечения. Образование земских союзов и съездов долгое время категорически воспрещалось. Уже по Положению 1864 г. соглашение земств друг с другом было ограничено "согласием губернатора", а разъяснением Сената 1867 г. объявлено незаконным постановление одного губернского земства о сообщении его предположений земствам других губерний. Даже обсуждение вопроса о земских союзах в общей печати было в начале 1880-х годов запрещено министерским циркуляром. Петербургское Губернское Земское Собрание в декабре 1865 г. единогласно постановило ходатайствовать об образовании центрального земского учреждения для заведывания государственными земскими повинностями, а в 1867 г. уже заявило о необходимости участия земства в законодательных работах. В результате земские учреждения С.-Петербургской губернии были закрыты, председатель губернской земской управы, Н.Ф. Крузе/13/, выслан, один гласный, сенатор М.Н. Любощинский/14/, уволен в отставку, а другой, гр. А.И. Шувалов, принуждён был уехать заграницу. Правительственные репрессии окончательно закрепили разъединение между властью и земскими кругами и до крайности обострили возникшее очень рано и обоюдное недоверие. Ещё в начале 1862 г., во время первых обсуждений предстоящей реформы, Великая Княгиня Елена Павловна писала главному работнику в новой области Н.А. Милютину: "Слово "земство" наводит страх в сферах". Этот "страх", не проходивший никогда, тотчас же после проведения реформы удалил Н.А. Милютина и гр. Ланского/15/ и водворил в Министерство Внутренних Дел Валуева/16/, который стал принимать энергичные меры к пресечению земской воли, решительно заявляя, что нельзя допускать "государства в государстве". Репрессии ещё больше обострились при владычестве гр. Д. Толстого/17/ и вошли в систему с изданием Нового Земского Положения 1890 г. Ни сословный состав земских собраний, введённых в круг государственных учреждений, ни их поднадзорность и полная подчинённость администрации - ничто не успокаивало подозрительность бюрократии, задумавшей при Плеве вовсе уничтожить последние остатки выборной земской "воли". Боязнь земского объединения, вызывавшая административные репрессии по политическим соображениям, разрушала все попытки земских союзов даже хозяйственного и культурно-технического характера, несмотря на всю очевидную их жизненность, необходимость и пользу. Даже межгубернские земские совещания по борьбе с эпидемиями и эпизоотиями, даже попытки страховых и экономических соглашений считались долгое время недопустимыми. Все ходатайства земств в этом направлении или не получали ответа или встречали решительный отказ. Почти через сорок лет после земской реформы, едва ли не первой мерой в противоположном направлении, было разрешение, законом 16 декабря 1912 г., взаимного земского перестрахования пожарных рисков и, законом 1906 г., - земских товариществ для приобретения и продажи необходимых в сельском быту предметов.
Стеснения и запреты в полной почти мере дожили до наших дней. Их не устранило введение народного представительства, этого пугала старого режима до 1906 г. Весьма скромное "увенчание земского здания" до сих пор не облегчило возникновения и деятельности союзов органов самоуправлений. Общеземская организация, явочным порядкам возникшая во время японской войны, так и осталась и во время войны и после неё, в помощи переселенцам Дальнего Востока и в помощи голодающим внутренних губерний империи, нелегализованным учреждением.
Жизненность самой идеи единения земских и городских учреждений такова, что оно, хотя частично и неполно, осуществлялось, несмотря ни на что. Земства в этом отношении шли впереди городов. Уже существует ряд междуземских организаций (страховая, переселенческая, продовольственная, книготорговая и издательская, по покупке железа и сельскохозяйственных машин и т.д.). Единение городов только что началось. Но первый же всероссийский городской съезд в Киеве, летом 1913 г., по вопросу о городских финансах вызвал ряд недоразумений с администрацией.
Земский съезд по народному образованию в Москве в 1912 г. также не обошёлся без них. Земский съезд о финансах доныне не мог состояться, и до войны не был разрешаем вовсе. После этих случаев даже умеренные политики внесли в Государственную Думу законодательное предположение о земских союзах и съездах. Оно было признано желательным, разработку его взяло на себя ведомство, но осталось пока без осуществления. Далее, компетенция органов самоуправления с самого начала почему-то содержала серьёзный изъян и, например, подача юридической помощи населению, не смотря на ходатайства и попытки земств, не могла быть до сих пор осуществлена.
Но и в сфере тех вопросов, которые с самого начала были отнесены к ведению местных органов, дело обстояло далеко не благополучно. Остались в силе многие старые, архаические узаконения, стесняющие местную работу. Достаточно вспомнить, например, об Уставе о земских повинностях 1857 г./18/, являющемся непосредственным повторением "правил" конца Николаевской эпохи.
Возникший до эпохи великих реформ и чуждый им по духу, многократно дополняемый и совершенно устаревший, этот закон и доныне является основой многих сторон жизни земств. Действует и Устав путей сообщения 1857 г. и временные правила 1866 г. по страхованию, Врачебный устав 1836 г. и Устав о народном продовольствии 1834 г., по которому земства действовали до 1900 г. История с этим последним уставом является одной из самых характерных для отношения бюрократии к земству. Творение [В.К.] Плеве, закон 1900 г., (введённый в Устав 1834 г. кодификаторами, как примечание к первой его статье), изъял всё продовольственное дело из рук земств и, несмотря на то, что последующая практика показала весь вред, происшедший от этой меры, и необходимость участия местных людей в помощи голодающему от неурожаев населению, закон 1834 г. и доныне не пересмотрен, а реформа Продовольственного Устава, несмотря на все указания опыта, не проведена.
Резкому ограниченно права земств и городов подверглись и в области народного образования после издания Положения 1874 г. о начальных училищах. В ведении местных учреждений осталась лишь хозяйственная сторона дела и затраты на неё. С тех пор, непрерывно до самого последнего времени, эта важнейшая отрасль деятельности местных учреждений подвергалась регламентации, сугубому надзору и ограничениям. Циркуляры Министерства Народного Просвещения 1913-1914 гг. о народных библиотеках и разобщении в сношениях земских и городских управ с их служащим учебным персоналом являются последними и яркими образчиками этого рода политики.
Были попытки административной регламентации и другой важнейшей отрасли местного самоуправления - народного здравия. Правда, попытки создания больничного, а затем и ветеринарного устава, кончились, к счастью, бесплодно, но зато временные правила по борьбе с эпидемиями (сначала с чумой и холерой, а затем и прочими заразно-эпидемическими болезнями) и знаменитые санитарно-исполнительные комиссии 1903 г. /19/ передали в руки администрации это дело, возложив на земства и города лишь расходы по предпринимаемым мероприятиям.
За полвека вместо расширения компетенции органов самоуправления получилось лишь сокращение её. Результат и здесь был печальный. На практике правила потерпели полное крушение. Ничтожны, наконец, права земств и городов в области непосредственного избрания исполнительных органов для осуществления вошедших в законную силу установлений земских собраний и городских дум. Все члены управ, председатели земских управ и городские головы подлежат утверждению администрации по существующему закону. Земское Положение 1864 г. предоставляло избранным в члены управы лицам вступать в отправление их обязанностей без утверждения администрации. Только председатели управ утверждались губернатором, "если только в избрании соблюдены условия, требуемые законом". Эта оговорка в статье 69 Положения, ясно указывавшая на формальную проверку законности выборов, очень быстро подверглась, вопреки её смыслу, обратному толкованию. Сенат, разъяснением 16 декабря 1866 г., определил, что в ней идёт речь не только о формальной законности выборов, но и о соблюдении условий ст. 372 Общего Губернского Учреждения, согласно которой губернаторы должны стараться, чтобы на службу всех ведомств определялись лишь "благонадёжные чиновники".
Земство тогда не было зачислено в иерархию правительственных учреждений, его служащие не считались ещё "чиновниками", состоящими на казённой службе, но утверждение [в должности] за благонадёжность и отстранение "неблагонадёжных" с тех пор сделалось неукоснительной привилегией губернаторов по отношению к председателям управ, а со времени земского Положения 1890 г. уже все должностные избираемые лица подвергались этой цензуре. Города и Земства иногда систематически лишались возможности иметь избранных представителей и нередко управлялись назначенными администрацией лицами. Вятская и Пермская губернии давно уже служили ареной такого рода отношения к избранникам органов самоуправления, проявлявшегося, впрочем, повсеместно, хотя и в меньших размерах. Только война помогла, например, Москве получить наконец утверждение избранного недавно головы/20/, после отвержения трёх кандидатов и 22 месяцев бесплодных попыток. Любопытно напомнить, что первый её избранник в этот период, Г.Е. Львов, не удостоившийся утверждения, теперь всеми земскими представителями России единогласно избран Главным Уполномоченным Всероссийского Земского Союза.
Ещё в большей степени безапелляционное и бесконтрольное право администрации не утверждать земских и городских служащих по вольному найму приносило и приносит в местную работу большое расстройство. Административная борьба со злосчастным "третьим элементом" нередко совершенно опустошала ряды школьного, медицинского, технического и канцелярского персонала... Справки о благонадёжности здесь принимали характер долговременных, многомесячных и кропотливых исторических исследований чуть не всей прошлой жизни "кандидатов"; они собирались из негласных источников и предавали иногда полному отлучению [от земств] выдающихся и ценных работников. Органы самоуправления отчаивались найти "благонадёжных" служащих, а кочующий, волею местных властей, "третий элемент" тщетно искал возможности заработать скромный кусок хлеба в земских и городских учреждениях. Число подвергнутых "остракизму" в иные периоды достигало громадных размеров. Правительственные ревизии Курского, Московского, Тверского и др. земств в 1902 г. особенно усердно налегали именно на крамольность и "захват власти" всё того же третьего элемента, а реакция 1906-1907 гг. целые категории земских служащих надолго отбросила от привычной работы.
Суммируя отношения правительства и органов самоуправления, защитник взгляда о несовместимости земских учреждений с самодержавным режимом в России, гр. С.Ю. Витте в своей записке/21/ весьма ярко и точно определяет их таким образом:
"...взаимное недоверие и подозрительность, оппозиция открытая и скрытая, при благоприятных для того условиях пассивное сопротивление и даже открытая борьба - таковы черты и отдельные эпизоды истории этих отношений. На стороне правительства - сила, а потому земские порывы наперёд были обречены на безуспешность. Внешний вид этих отношений такой: с одной стороны начало правительственное всё более и более подавляет начало земское, с другой - земство стремится выйти из тесных рамок, ему предоставленных, стать действительной властью, создать себе исполнительные органы и принять участие в Центральном Управлении".
Ненормальность этих отношений ничего, кроме вреда, никогда не приносила и не принесет и устранение его в местных делах должно стать на первую очередь в будущей реформе земских и городских учреждений. Их права должны быть ограждены законами и расширены. Основной фактор надзора государственной власти, нормальный и неизбежный, не может быть иным, как только надзором за законностью и принадлежать не единоличной власти администрации, а коллегиальным судебно-административным органам. Всякое усмотрение/22/, всякий произвол в этом отношения, всегда являвшийся главным поводом разъединения власти и местных органов самоуправления, не должны иметь место, а потому необходимо полное устранение надзора за целесообразностью действий этих органов, всегда произвольного и в корне противоречащего самой идее самоуправления. Что было бы, например, теперь, если бы всякие постановления всероссийских Земского и Городского союзов должны были бы подвергаться утверждению по существу, если бы набираемый ими многочисленный персонал проходил туже процедуру? Это было бы гибелью их дела, которое теперь так велико и так необходимо. Если война создала все эти условия работы, если никто не докажет вреда и опасности для государства такого порядка, если теперь все могут понять и оценить его пользу, отметить всю силу и значение свободной, нестесняемой общественной работы, то почему же нужно сохранять прежние формы в обычной повседневной культурно-хозяйственной работе земств и городов? Удовлетворительным разрешением этих вопросов может быть только одно: надзор за законностью и полная самостоятельность земств и городов в их работе. Необходима, впрочем, одна оговорка. Прошлое указывает, что даже в сфере применения закона органы самоуправления не имели надлежащей защиты их прав, и самое высшее судебное учреждение Империи не было в состоянии им этого дать. Для правильного функционирования судебно-административных органов надзора за деятельностью земских и городских учреждений необходима ещё независимость самих этих органов, как независимость всех органов суда вообще. Иначе, защита прав, дарованных законом, не будет всё же надёжна. Самый закон должен раздвинуть в будущем рамки деятельности местных органов. Какой смысл запрещать, например, подачу юридической помощи населению или лишать [земства] заведывания продовольственными делами, или вводить сугубые ограничения в области дела народного образования? Где найти сколько-нибудь разумные доводы, оправдывающие запрещение организации земских и городских союзов, съездов, как областных, так и общеимперских? Будущая земская и городская реформа должна устранить все эти недочёты закона.
Широкая самостоятельность органов самоуправления, пересмотр целого ряда устаревших уставов и всей системы местного управления, контроль и надзор независимой судебной власти лишь за законностью действий земств и городов, - таковы основы будущей реформы, которая только в этом направления может обеспечить необходимое доверие к власти и нормальное сотрудничество Правительства и местных самоуправлений.

V
Кроме демократизации состава земских собраний и городских дум, расширения их компетенции, самостоятельности и введения только судебного надзора за законностью их действий, для правильного и успешного функционирования существующих органов самоуправления необходимо в будущем ещё одно существенное добавление к их реформе: увеличение их материальных средств, развитие местных финансов в связи с общими проектами широкой реформы государственных финансов. Иначе вся их обновлённая и освобождённая деятельность не сможет развиваться в необходимых размерах.
Нам уже приходилось не раз и довольно подробным образом высказываться по этому поводу. Сущность переживаемого в данное время органами самоуправления финансового кризиса заключается в резком несоответствии имеющихся в их распоряжении средств по сравнению с размером подлежащих удовлетворению культурно-хозяйственных потребностей. Несмотря на ежегодное быстрое возрастание смет, (иногда чуть не в десять раз превышающее дозволенную для земств 3% норму), затраты на народное образование, народное здравие, общественное призрение, дорожное дело, ветеринарию, экономические мероприятия и т.д. не в состоянии удовлетворить потребности населения. Источники предоставленных земствами и городами средств давно уже оказались недостаточными, но в течение долгих лет государство не увеличивало их и не расширяло финансового базиса местного обложения/23/. Государственный бюджет сконцентрировал у нас в необычайной степени всю массу доходов. Отсталость местных бюджетов по сравнению с государственным в России оказалась такова, как ни в одном крупном государстве. Параллельно с политической централизацией, и в соответствии с ней, финансовая централизация в течение десятилетий ревниво ограничивала у нас местные средства. Не имея средств, органы самоуправления были лишены и организованного кредита. Все ходатайства земских и городских учреждений об улучшении их материального положения встречали стойкое и неуклонное сопротивление Министерства финансов. Даже существующее обложение земств и городов подвержено многочисленным изъятиям: освобождены [от земских и городских сборов] церковные, монастырские, железнодорожные и многие казённые имущества. Большинство этих льгот установлено не столько законами, сколько разъяснениями Сената. Нормальный рост обложения существующих источников земского и городского дохода заграждён фиксацией определённой нормы. Совершенно подобно тому, как уживались и ограничивались права органов самоуправлений, также суживались и их материальные средства и свобода распоряжения ими. Проводилась везде одна и та же тенденция. Закон о предельности земского обложения 12 июля 1900 г. вполне соответствовал всем остальным мерам борьбы с местным населением. Поддержка местных средств со стороны государственного казначейства, столь широко развитая в западных государствах, у нас не только почти отсутствовала, но до самого последнего времени существовали даже обратные отношения: не государственное казначейство поддерживало средства земств и городов, а на местные средства были возложены многочисленные повинности общегосударственного значения.
Ликвидация этих тяжёлых форм неправильного распределения в государстве общественных средств не закончена и до сих пор, хотя законом 5-го декабря 1912 г., внесённым в Государственную Думу под давлением главнейших правительственных политических партий и оппозиции, главная тягота обязательных расходов с земств и городов уже снята/24/.
Тем не менее, частичное исправление этим законом ненормального положения дела не внесло сколько-нибудь значительного изменения, и острота безденежья в земских и городских кассах остаётся по-прежнему во всём её размере.
Таким же неполным, частичным и неудовлетворительным решением вопроса о кредите явился закон о кассе земского и городского кредита, утверждённый 26 июня 1912 г. Широких операций касса не развила, кредит через её посредство оказался дорогим и стеснённым в размере.
Не входя в подробности специального вопроса о местных финансах, приходится лишь вкратце сказать, что для их улучшения в будущем необходима коренная реформа. Она должна не только ликвидировать остатки обязательных расходов, не только расширить местное обложение, уничтожив ограничения и изъятия, не только отменить фиксацию его ежегодного роста, но и передать в руки органов самоуправления такие реальные государственные налоги, как поземельный, подомовый и основной промысловый.
Теперь это тем легче сделать после войны, что она неизбежно приведёт к введению подоходного налога, который вполне и с избытком возместит казне такую уступку части прямых налогов земским и городским учреждениям/25/. Однако и эта крупная мера всё ещё не в силах разрешить всего вопроса.
По нашему мнению, для необходимого развития местной культурно-хозяйственной жизни государство должно дополнительно установить ряд пособий местным средствам в области главнейших отраслей местного хозяйства: народного образования, народного здравия, общественного призрения, дорожного дела и пр., ибо их правильная организация не является вовсе исключительно местной потребностью. В ней заинтересовано и государство. Эта помощь казны, уже осуществляемая в школьных и агрономических пособиях, должна быть поставлена широко, но отнюдь не стесняя самостоятельности органов самоуправления.
Затем, необходим ещё пересмотр и вопроса о кредите, с целью удешевления его и отмены стесняющих ограничений.

VI
Коренная реформа земских и городских учреждений должна быть дополнена, далее, созданием новых общественных самоуправляющихся единиц, близких к населению. Таковы поселковое управление и волостное земство.
В первом случае необходимо восполнить тот пробел, который странным образом, рассудку вопреки, наперекор самым естественным требованиям благоустройства государства, существует в законодательстве Империи. Введение городового положения в населённых местах отчасти выполняется исполнительной властью, отчасти проходит в законодательном порядке. Существует даже путаница и смешение того и другого пути. Например, введение в г. Новочеркасске городового положения, по почину депутатов, прошло через законодательные учреждения, а правительственный проект о том же для Армавира/26/ дважды провалился в Государственном Совете и был проведён, наконец, в порядке Верховного Управления.
Введение существующего городового положения в крупных населённых местах своею властью правительство применяет редко. Целые десятки, если не сотни местечек, поселений, выросших при станциях железных дорог, крупнейших станиц и слобод юга России, торговых посёлков, застроенных пригородных дачных местностей и пр., нередко с тысячами и даже десятками тысяч жителей, не имеют никакой организации самоуправления. Во многих случаях расположенные на землях частных владельцев или сельских обществ, они испытывают ряд тяжёлых затруднений в проведении самых элементарных мер местного благоустройства. Стоит вспомнить, например, положение населения слободы Покровской, [расположенной на]против Саратова, железнодорожного посёлка Синельниково, или слободы Калач Воронежской губернии с 30 тысячами жителей, Охты под Петербургом, Марьиной рощи под Москвой/27/, или курортов по берегу Рижского залива и прочее и прочее, чтобы понять всю ненормальность существующего отсутствия общественной организации в массе населённых мест. Кроме того, вообще сельское сословное управление у нас, основанное на архаических, почти вечевого уклада, началах крестьянского схода домохозяев, давно уже оставляет желать много лучшего; оно совсем не включает остальных жителей и имеет смешанный характер организации первобытного земельного общества с административно-полицейскими должностными учреждениями, подчинёнными и общей полиции и власти земских начальников. Реформа поселкового управления, безнадёжно застрявшая в министерских канцеляриях из-за нескончаемых переделок, должна же быть, наконец, проведена в жизнь.
Вторая реформа, - волостное земство, - есть именно тот фундамент для всего здания земских учреждений, который тщетно пытаются устроить земские деятели уже в течение многих лет. Недостаток близкой к населению мелкой земской единицы и обособленность крестьянского управления были отмечены очень рано многими выдающимися местными деятелями.
Записка, представленная в 1860 г. в Рязанский комитет кн. Волконским и Офросимовым/28/, говорила о необходимости включения в волостное управление "всех жителей местности без всякого различия сословий и ведомств". Иначе, по их мнению, "всякая самостоятельность мирского общества устраняется, и между правительством и народом явится разъединение, которое рано или поздно разразится страшнейшими беспорядками"...
Вопрос о земской волости претерпел по истине грустную историю. Сначала сословная замкнутость крестьянских учреждений казалась почему-то необходимой для их свободного процветания, а откровенные попытки крепостников возвратить утраченную власть помещиков вотчинной организацией всесословной волости (например, проект г-на Савельева/29/ в Петербургском дворянском собрании 1873 г.) дискредитировали в глазах прогрессивного общества все начинания волостной реформы. Затем, когда развитие земской жизни с очевидностью указало на оторванность уездных и губернских земских учреждений от масс населения, все заявления и ходатайства земств о мелкой земской единице были резко останавливаемы правительственной властью, боявшейся проникновения в крестьянскую среду образованных лиц иных сословий.
Попытка прогрессивного чиновничества, в период работ Кахановской комиссии/30/, реформировать крестьянские учреждения мало-помалу, под влиянием укреплявшейся реакции, выродилась в Пазухинские проекты/31/ близкой к народу попечительной власти, в земских начальников и сословно-дворянскую переделку самого земского положения 1864 г. Только смерть Д.А. Толстого спасла, по-видимому, земство от окончательного разрушения. Через 25 лет крепостники достигли, наконец, частичного успеха в возврате власти в местных делах первенствующем сословии. Крестьянское сословное самоуправление осталось старым и было подчинено надзору и влиянию местных дворян землевладельцев, через посредство предводителей дворянства и земских начальников, совместивших и административную власть полиции и судебную, взамен уничтоженных выборных мировых судей. Последующая практика показала весь вред произведённой ломки, поколебавшей правосознание крестьянского населения, вызвавшей его глухое недовольство и ни в чём не облегчившей задачи управления.
Культурно-хозяйственная жизнь волости, награждённая сверху взамен всесословного земства "земскими" начальниками, замерла и выродилась. Свыше 2/3, а во многих волостях и 3/4 всех волостных расходов пошли на полицейско-административные расходы, имеющие общегосударственный характер. Всё бремя этих расходов легло исключительно на крестьянские плечи, и обложение крестьянских надельных земель постепенно оказалось почти вдвое выше, чем частновладельцев. Настроение крестьянских масс вылилось в 1904-1906 гг. именно в тех формах, о которых так ясно предсказал кн. Волконский. Между тем земские учреждения во всех их начинаниях оставались лишёнными деятельной помощи на месте. Продовольственный, дорожный, экономический вопросы осложнялись и затруднялись до крайности, народное образование и медицина развивались медленно, часто не встречая поддержки в местном населении, общественное призрение почти отсутствовало. Земские мероприятия часто оставались чуждыми для населения, которое не различало их от проявлений власти "земского" начальника. Смешение понятий, быть может, сознательно навязанное даже в самом названии, привело к тому, что даже слово "земский" скорее пугало крестьян, чем было понятно/32/.
В таком положении вопрос о волостном, всесословном земстве, об организации мелкой земской единицы дошёл до наших дней. С 1907 г. его попыталось было разрешить Правительство, но робкий проект Столыпина, вычеркнувший из волостной реформы даже само наименование её земской, погиб от последующего изменения взглядов его преемников и сословной заинтересованности влиятельных кругов верхней палаты. Высочайший Указ 12 декабря 1904 г. до сих пор остался неисполненным. Будущее земских учреждений связано с волостной реформой самым тесным образом. Сословная замкнутость крестьян, их несправедливое и тяжёлое обложение, отсутствие близкой связи между ними и земствами, отсутствие у земства своих, близких к народу, органов не может долее продолжаться. Проведение всесословной земской волости требуется и принципами справедливости и государственной мудрости. Она должна быть построена на тех же общих основах, как и реформа существующих земских учреждений; во всём земском здании должен быть проведён, от крыши до фундамента, один общий план, только тогда оно будет прочно и отвечать своему назначению.

VII
Нам остаётся сказать, в заключение, всего несколько слов о распространении городового и земского положения на области, его лишённые. Земских учреждений лишены в Европейской России Архангельская, Черноморская, Область войска Донского, Кубанская и Терская Области, Ковенская, Гродненская и Виленская губернии, весь Прибалтийский край и Царство Польское. Их нет также на Кавказе и на всём протяжении Азиатской России. Городовое положение отсутствует в Царстве Польском и в некоторых городах Закаспийской области. Политика недоверия и к инородцам окраин, и к казачьему населению, и к глубоко-демократическому составу жителей Сибири и пр. была тому причиной. Органы самоуправления еле терпелись в Центральной России; мыслимо ли было их распространять на новые, ещё более "опасные", области, где подозревался "сепаратизм" и центробежные стремления, где даже ценою бесчисленных жертв местной хозяйственно-культурной жизни всё было вверено административному всемогуществу. В этих взглядах до самого последнего времени лежала причина неуспеха всяких попыток распространения благ самоуправления на новые области. Эти взгляды господствовали во влиятельных бюрократических кругах. Ими объяснялось крушение депутатских проектов Сибирского и Донского земства в Государственном Совете, недавний провал правительственного проекта о городовом положении Царства Польского и героическая (с нарушением Основных Законов) борьба покойного Столыпина с тем же Государственным Советом из-за западного земства/33/.
Глубоко вредная для местного и государственного благополучия, эта реакционная "мудрость", это следует признать, была последовательна во всех своих проявлениях. Но разве не будет последовательным теперь, когда война, как молнией, осветила истинное положение вещей и показала всю ошибочность и вздорность ночных страхов "сепаратизма" окраин, немедленно ввести там органы самоуправления? Разве можно далее лишать этих органов и коренные русские области, и русскую Сибирь, и казачьи земли?
Земские и городские учреждения должны распространиться во всю ширь, из конца в конец Русской земли так же, как и дойти до самых глубин её населения.

Материал предоставлен -
канд. истор. наук, Макаров В. В.